黄永康

1、引 言

党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，这一判断既指出了新时代我国经济发展的鲜明特征，也为今后的经济工作指明了主攻方向。习近平在党外人士座谈会上提出：“实现高质量发展，是保持经济社会持续健康发展的必然要求，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建设社会主义现代化国家的必然要求。高质量发展是我们当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，必须深刻认识、全面领会、真正落实。”

长期以来，我国经济发展的特征就是粗放式、高污染、高能耗，这种发展模式不可持续。从2012年开始，我国平均每年净减少劳动年龄人口数百万，城镇单位就业人员平均货币工资在过去10年年均上涨12%左右，与发达国家劳动力成本之间的差距迅速缩小。低劳动力成本优势逐渐减弱。特别是现在随着人工智能、自动化生产的发展，传统的“劳动密集型”产业的要素依赖正在减弱。

与此同时，资源环境约束不断增强，环境成本一直上升。我国石油、天然气、铁矿石等战略性资源人均占有量均远低于世界平均水平，即使是我国最丰富的煤炭资源，也只有世界平均水平的67%。但经济的快速发展却使能源资源消耗刚性增长，2012年我国经济总量占世界的11.5%左右，能源最终消费量却占到世界的20%左右，高速粗放增长难以为继。 

面对国际上越来越激烈的竞争，考虑到我国的切实情况，我们必须走环境友好、高附加值、创新引领的模式，向“高质量发展”的目标迈进。

按照十九大的部署，国企将进入高质量发展的新阶段。国有企业作为国民经济发展的中坚力量，中国特色社会主义的支柱，要做高质量发展的生力军，充分发挥骨干和带动作用。

2017年12月18日中央经济工作会议在北京举行。会议提出，推动高质量发展的8项重点工作之一，是推动国有资本做强做优做大，完善国企国资改革方案，围绕管资本为主加快转变国有资产监管机构职能，改革国有资本授权经营体制。加强国有企业中党的领导和党的建设，推动国有企业完善现代企业制度，健全公司法人治理结构。

改革意味着经营权将更多地下放到企业，让企业成为独立的市场主体，增强企业活力。国资委如何真正“放得下”，企业如何“接得住”是问题的关键。国有企业拥有更多自主权的同时，必须要建立行之有效的内部控制制度进行自我监管，才能确保各项规章制度与经营决策顺利执行，加强风险防范，保证财产安全，提高经营效率。中国经济的高质量发展离不开国有企业，国有企业的高质量发展必须要依赖内部控制制度。

2、国有企业内部控制制度存在的问题    

但是，我国的国有企业在内控方面还存在较多问题。笔者曾对包括天津一家大型国有企业在内的数家国有企业内部控制制度进行分析与研究，发现了如下的内部控制问题：

（1）缺乏内部控制环境

内部控制环境主要包括企业内部的制度和架构，是企业内部文化的基调和氛围，它会影响员工的道德价值观和工作积极性，在COSO委员会的内部控制制度要求中，控制环境是有效实施内部控制的前提。

从我国国内的实际情况分析，很多的国有企业改制较为落后，改制不彻底，仅在形式上建立了法人治理结构。由于产权不清晰，法人主体缺失，难以形成有效的内部权力制衡机制，这样的内部控制环境难以保证制度的执行，也就失去了对权力的监督。从治理机构分析，一些国有企业虽然建立了董事会、监事会和管理层的权力结构，但是由于董事会没有真正发挥作用，没有相应的常设机构，管理效率低下，没有现代企业的真正内涵。有些国有企业领导权力过大，在授权和审批的机制建设上没有落到实处，这样就影响了决策的科学性和权力的制衡，导致了管理者独断专行，内部人相互勾结，贪污腐败和无效投资等问题。   

（2）企业风险意识薄弱

内部控制的目的在于控制企业的风险，提升企业会计信息的真实性，保护企业的资产，最终实现企业的战略目标。目前随着经济体制的改革，国有企业的经营风险和经营压力逐步加大，为了更快地打开市场、提升研发能力，国有企业也进行了大量的投资和借贷，如果无法有效控制风险，国有企业将会面临较大的经营风险和财务风险。

风险贯穿于企业经营的每一个环节，但是从国有企业的内部控制现状分析，其风险意识并没有提升到应当有的高度。例如，在实际工作中，很多领导仅仅就某件事情进行单独分析，就事论事而忽视业务之间的关联性，这样容易忽视一些可能的关联风险。再如，很多企业的管理层没有站在企业整体发展的战略高度分析制度建立和执行的必要性，从而导致企业缺乏必要的财务管理制度、客户信用评价制度、合同管理制度等，原有的很多制度也变成了摆设，内部控制流于形式。  

（3）内部审计缺乏独立性

企业内部审计工作的性质特征决定其领导层次愈高，内部审计的权威性、独立性和有效性愈有保障。但是，目前国有企业内审机构的领导层次普遍较低，有的附属于财会部门、办公室或纪委监察部门，受所属部门领导；有的受企业主管财务的副总经理领导。这使得内审工作的独立性难以得到保证，内审结果的处理、审计建议的落实等都受较大程度的制约，从而使内部审计流于形式。

一是审计范围受到限制，内审人员知悉的信息量有限。因内审机构的组织地位低下，其开展工作的范围仅限于单纯的查错防弊的财务审计，无法将审计触角伸向业务经营领域和管理领域，内部审计的作用难以得到有效的发挥。二是内部审计人员承担了一定的经营管理责任。在实现经营目标过程中，由于专业人员紧缺或时限要求等原因，内部审计人员经常会被抽调去完成一些非审计工作任务。这时内审人员以一个管理人员的身份参与执行管理工作,在评价自己从事的管理活动时，内审人员无法保持独立性。三是内审人员无法独立地执行审计程序。一方面因内审部门领导的地位及经营责任的限制，内审人员对审计事项的判断和决定屈从于被审计对象的意志，难以独立地执行审计程序。另一方面内审人员职位升迁、薪资提升等均由被审计对象决定，考虑到自身经济利益因素，内审人员在主观上有回避对敏感事项进行审查的激励。

（4）受政府干预的影响过多

国有企业因其特殊的企业性质，在一定程度上受到政府的管控与干预。由于被各级政府直接管理和控制，国企除了自身的生产经营活动之外，还承担着协助政府实现所在地区的经济增长、增加税收、增加就业岗位、稳定社会环境、投资新兴产业等经济、社会和政治上的目标，这必然会导致地方国有企业的目标多元化，不以公司的运营效率为首要目标，从而有可能导致代理问题引发的内控失效。                          

已有研究表明，地方政府有动机通过国企的过度投资来促进地方GDP的增长，也有研究表明地方官员以此作为实现政治晋升的手段。周黎安（2004）指出，我国的地方官员同时在为地方的经济产出和税收而竞争。与中央政府相比，地方政府拥有的资源相对较少，因而他们比中央政府更有动机向管辖范围内的国有企业寻求帮助；此外，Weingast（2005）也指出，地方政府有动机要求国企增加投资，以提高地方的财政收入。另外，Jian和Wong（2010）以及Cheung（2008）等的研究也证实，与中央国企相比，地方国企向所在的地方政府输送资源和利益的现象更常见。地方政府与地方国有企业之间在资金和人事等方面存在着千丝万缕的联系。因此，当地方财政出现危机时，作为地方国有企业的实际控制人，地方政府有动机通过地方国企的过度投资来提高当地的财政收入，以缓解危机。这一行为将很有可能导致地方国有企业内部控制受到影响。

（5）高层舞弊限制内部控制

内部控制由谁负责是关系到内部控制能否发挥实效的根本问题。在我国现行的公共治理和公司治理环境下，在进一步落实内控责任主体的前提下，强化由外部机构或行政部门执行的检查监督是较为有效的执行机制。对于内部控制的评价必须从公司治理环境的角度进行审视，考察内部控制责任是否落到实处。否则，推行强制性信息披露仅仅徒具形式。COSO报告认为，内部控制应由公司管理层负责。这种观点承认内部公司治理和内部控制的明确划分。公司治理解决所有者、董事会和经理层的制衡关系，是用来约束、激励和监督经营者的控制制度；内部控制则是管理当局与其下属之间的管理控制关系，是面向次级管理人员和员工的控制。将内部控制职责交由管理层的最大问题在于，管理层控制下的内部控制也许能够按照经营者的意志有效运行，但可能对维护股东和债权人的权益失效。近年来不少案件表明:很多舞弊行为都直接来自公司高层， 高层舞弊活动大大限制了传统内部控制的作用。

（6）缺乏有效的党建工作

加强企业党建工作有助于加强企业的凝聚力和创造力。企业内控建设要与全面从严治党，加强党的建设相结合。但国企党建方面存在着不可忽视的问题。
    部分领导干部对党建工作重要性的认识不到位、不统一，有些干部觉得党建工作只需要抓住党员发展和党员教育即可，有些虽然口头上重视党建工作，但没有落实到行动中。
    党建工作内容针对性不强。目前很多企业党建教育的方法都是自上而下地对党的路线和方针进行教育，但是一旦都是空话、大话，或者针对性不强、内容空泛，那么往往不能取得较好的效果。笔者认为在企业党建工作中，最好将大道理渗透和贯穿在小道理中，注重于灌输拓展。

3、咨询助力国企完善内部控制制度，实现高质量发展

企业内部控制设计的质量、运行的好坏直接影响到内部控制目标的实现。在内部控制出现问题的情况下，我们作为财务咨询专家能够专业、全面、系统地分析内控建设的不足并提出相应的解决措施，帮助国有企业建立行之有效的内部控制制度，助力国有企业实现高质量发展。

我们可以从以下几方面，逐步完善国有企业内部控制，促进国有企业向高质量发展转变。

（1）改善内部控制环境，提高国有企业效率

在各种所有制企业中，国有企业效率最低，其原因在于国有企业法人治理结构不规范、 现代企业制度不完善、产权制度改革不及时等，以至于国有企业难以更好的立足于社会经济市场中。在中国，国资委能够代表国家行使出资人权利，国资委与国企经营层之间隶属于委托代理关系，从国企经营层角度看，国资委属于委托人；从全国人民角度看，国资委属于代理人。基于国资委与国有企业经营层之间存在委托代理关系，因此出资人可用少的薪金和管理费用督促经理人充分发挥自身职能，以提高出资人经济利益，同时，部分经理人利用自身在企业经营管理的信息不对称优势，侵占出资人的企业资产，以提高自身经济利益所得，导致企业大量的资产流失、浪费，有效资源得不到充分利用。为规避上述问题的发生，需要企业不断增强经营管理者的职业道德素养，协调好经营管理者与出资人之间的委托代理关系。

（2）建立起以风险为导向的内部控制

企业未来经营的风险会逐步加大，竞争也会逐步加剧，为了更好地应对风险，国有企业要能够建立起以风险为导向的内部控制体系。大多数国有企业本身的风险意识并不强，要在未来的市场竞争中站稳脚跟就需要更好地以实际行动控制好自己的风险。企业要完善风险控制的流程，并将其制度化。由于企业的风险流程主要包括了识别风险、评估风险和控制风险等内容，国有企业要根据自身的行业属性和企业特点，选择合适的指标建立起风险的预警系统，通过对信息的收集和分析，识别风险并结合行业的发展趋势分析风险的大小和性质，结合自身的利益诉求等分析风险的主要影响，分析各种风险规避措施的利弊，最终选择好合适的规避方式和措施。企业的内部控制就需要在识别、评估和控制等方面进行加强，减少出错。同时，企业要结合各个流程和环节中存在的问题，探讨可能存在的主要风险点，采取合适的措施，避免面对过大的风险。

（3）提高内部审计的有效性

审计机构在国有企业中是一个独立的机构，不属于任何一个部门，它是由最高领导层直接领导和管理的。企业内部审计工作包含的内容很多，最主要的是内部监督和内部评价工作。内部审计可以提高企业控制政策的效率，保证企业能够在一个良好的环境中决策。内部审计是企业自我独立评价的一种活动，可以通过协助管理当局监督其控制政策和程序的有效性，来促成好的控制环境的建立。所以企业应该加强内部审计工作，配合监督机构的工作，及时发现问题、解决问题，为企业的长期发展提供建设性的意见。

保障内部审计人员的专业性。国有企业的内部控制制度的建设离不开优秀的领导者，企业内控制度建设不是一蹴而就的，也不是一个人能够决定的，需要部门和员工紧密的配合才能够完成。企业应该注重提升审计人员的专业素质，提高他们的业务熟练性，这样在企业出现问题时才能够及时的发现解决。审计人员应该配合企业职能部门的监督人员定期对企业的各个部门进行检查和监督，这样才能够确保国家和企业的政策、制度真正的贯彻落实。

 国有企业的内部审计是其内部控制的重要保障，内部审计要能够为企业提供合适和实用的审计评价报告等，这样才能够最终提升国有企业的内部控制水平。国有企业要从制度上保证员工真正重视起和内审机构的配合，尊重内审人员，加强自身的自我纠正和自我发现错误的能力，这才是内审的真正目的，即让员工从潜意识形成自我审计的意识。企业要提升内审的地位，除了建立起相应的内审委员会外，企业还需要通过重视起内审的报告，实施内审报告中所提及的可行性意见，处罚相关的违纪人员等树立起内审机构的权威，这样也是提升其地位的重要措施。

（4）完善国有企业治理制度，弱化政府干预

地方国有企业首先要完善内部的公司治理制度，明确董事会、管理层的职权，发挥监事会的重要作用；其次，为应对地方政府对企业的干预，需要企业和当地政府进行沟通，尽可能的降低政府干预对企业的影响。国有企业内部控制管理机制的完善是改变企业内部控制不合理的根本所在，国有企业应当按照《公司法》的要求，重塑企业的内部管理体系，建立真正意义的法人治理结构。企业要通过有效的内部权力相互分离和制衡的原则，建立起权责明确、有效制衡和运行的内部治理机构。这种完善的法人治理结构需要从多个方面进行展开，明确各部门的地位。首先，国有企业应当在董事会下设立审计委员会，用以负责监督企业建立和实施相应的内部控制制度，其次，国有企业应当加强内部的制度和文化建立，建立起重视内部审计和尊重内审人员的文化和制度。国有企业要通过提升内部审计机构的组织地位，使其有权就发现的重大问题向董事会直接报告。

监事会也是影响国有企业内部控制设计和运行有效性的重要组织。基于国有企业存在着复杂、多层次的委托代理关系， 仅以国企董事会成员和经理人员的力量难以建立完善的企业内部控制制度体系。监事会应将监督企业董事会建立与实施内部控制作为首要任务与工作重心，明确将审查企业内部控制，监督内部控制的有效实施和董事会内部控制自我评价情况列入监事会的职责范围，并对监事会履行该项职责进行严格的考核。实际上，监事会只要牢牢抓住监督企业内部控制这条主线，也就抓住了履行好监事会其他监督职责的关键，就可以将监事会过去以事中、事后为主的被动监督模式变为以事前为主的主动监督模式，从而起到事半功倍的监督效果。

（5）完善相应的反舞弊机制和责任追究机制

国有企业的制度完备是实施内部控制的必要前提，企业需要完善相应的制度才能够更好地推动国有企业的内部控制。首先国有企业要建立反舞弊机制，这种机制应当是以教育、监督和制度为重，结合惩治措施。该机制要明确各个部门在反舞弊工作中的职责权限，规范相应的调查和查处程序，确定反舞弊的重点方向和关键环节等。同时，企业应当建立并实施对投诉和举报人的保护机制，明确相应的举报处理程序和办理的时限等，确保举报和投诉可以成为企业反舞弊的重要措施，加大国有企业内部人舞弊的成本。其次，国有企业要完善其责任追究机制，以权责明确为前提，辅之以授权审批机制，国有企业可以明确相应的岗位和人员权限，通过追究相关责任人的行为减少不科学的决策。最后，国有企业要完善离任审查机制。由于很多的企业老总在任期内会随意使用资金、收受贿赂等，如果没有良好的离任经济责任审查，贪污腐败根本无法得到真正的审查，这样就不利于公司的长远发展，公司只能成为每一个领导者捞取资源的土壤。

（6）发挥党建在内控建设中的重要作用

发挥党在国有企业改革中的政治核心作用，其基本内涵是要对国有企业改革进行战略性、方向性的领导，要切实坚持党的领导和加强党的建设，目的是要提高国有企业的经营效率和市场竞争力。一方面，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是当前全面深化改革战略部署的领导核心。目前，国有企业改革正处于攻坚期和深水区，国有企业改革在过程中会遇到战略性、方向性的难题，这就需要毫不动摇地加强党的领导。另一方面，党的领导与完善国有企业公司治理在某些地方出现了一定程度上急需改进的问题，这就要求，在深化国有企业改革中要加强和改进党的建设，以适应市场经济条件下现代企业的发展要求。党建是争创世界一流企业的“法宝”。作为国有企业，应该把党的建设与现代企业制度建设深度融合，保证党组织领导核心和政治核心作用的充分发挥，这是落实党的十九大精神的具体体现。加强国企党建，提供国资国企改革发展坚强保障，全面落实从严管党治党责任，充分发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用，确保党中央大政方针和地方党委、地方政府决策部署落地落实。
     要坚持“五个一”，推动国有企业全面从严治党向纵深发展。一是掀起学习领会党的十九大精神新高潮。地方国企将把学习、宣传、贯彻、落实党的十九大精神作为当前和今后一个时期的首要政治任务和头等大事来抓，统领企业改革发展全局，推动全面从严治党向纵深发展。二是抓住一个根本，把党的政治建设放在首位。国企党委和基层党支部班子要坚定执行党的政治路线，严格遵守政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。三是坚持问题导向，带着问题学习报告。“不破不立”，推动全面从严治党向纵深发展，着力解决基层党组织“弱化、虚化、边缘化”问题和“党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题”。四是夯实一个基础，切实加强基层党支部建设。树立“党的一切工作到支部”的鲜明导向，把基层党支部建设作为最基础、最重要的基本建设。五是强化监督执纪问责。加强对党员领导干部的日常管理监督，党委履行好主体责任，纪委履行好监督责任，持之以恒正风肃纪。加强基层党支部建设。树立“党的一切工作到支部”的鲜明导向，把基层党支部建设作为最基础、最重要的基本建设。

4、总 结

中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。国有企业作为国民经济发展的中坚力量，中国特色社会主义的支柱，高质量发展势必是其未来发展追求的目标。这就要求国企内部必须建立全面高效的内控机制。

管理实践证明，得控则强，失控则弱，无控则乱。咨询促进国有企业建立完善的内部控制体系，迎合混合所有制改革，提升资源配置效率，防范经营风险，助力国企实现高质量发展。

作者简介：黄永康

    天津市科技咨询业协会 副理事长

    中审华会计师事务所（特殊普通合伙）