张宇洁

       多伦多是加拿大最大的城市，也是知名的国际商业、科技、文化中心。作为传统的北美汽车城市，机动车始终占据着城市交通的主流，自行车则少受关注。近年来，随着交通拥堵和空气污染等问题的加剧，低碳高效的自行车又重获关注，并逐渐被纳入城市交通体系。

       骑行相关的公共政策始于多伦多合并周边市镇的千禧年间，20余年来，《自行车计划》演进为《骑行网络规划》，并随着新时代经济、文化、社会特征的不断变化，逐渐向更低碳、更安全、更具包容性的政策目标不断更新。多伦多积极开展公众参与行动，促进规划实施与广大市民的骑行需求有效呼应，并努力创建“骑行友好城市”（Cycling Friendly City）。

       从《自行车计划》到《骑行网络规划》：顺应城市发展特征的规划演进

       1、大都市区域的统一交通政策框架

       多伦多是加拿大安大略省的首府，也是加拿大最大的城市，面积约630平方公里，以其繁华的商业区和多样的文化而闻名。19世纪以来，凭借优越的贸易位置和丰富的资源储备，多伦多逐渐发展成为主要的工业中心。二战后，大量移民的到来则使城市人口构成和文化更加多元化。1998年，随着多伦多与周边5个市镇合并，“大多伦多”城市群由此形成，这一区域的发展需求进一步推动了基础设施的快速建设，尤其是公共交通和公共服务设施，并进一步催生了以《自行车计划》（Bike Plan）为代表的一系列公共政策出台。

       作为北美城市，多伦多与具有长久骑行传统的欧洲城市在骑行政策的推行上有较大差异。在城市特质上，北美城市面积远远大于欧洲城市，且具有明显的郊区化特征，城市发展极大依赖汽车工业的发展。因此，以机动车为主导的交通方式已刻入城市发展的底层逻辑，相比城市中随处可见的高速公路和大型停车设施，骑行设施尚属“年轻”，也存在一定的推行难度。同样，北美城市的骑行群众基础也稍显薄弱，对于长期习惯机动车出行的人群而言，骑行与其说是一种交通方式，人们更倾向于认为它是一种运动，甚至存在“开车到某个特定场所骑车进行锻炼”的情况，推广具有普遍性的骑行文化尚需努力。

       然而，随着交通拥堵、环境污染、公共健康等社会问题的加剧，加之城市从工业中心向经济文化中心转型的需求，以及对降低城市运行成本、促进社会公平发展的进一步考虑，骑行作为一种经济便捷的出行选择，逐渐在多伦多城市转型的过程中被提上日程。1975年，多伦多市成立自行车委员会，与市政府持续合作，致力于鼓励市民增加自行车出行，支持骑行活动。2001年，《自行车计划》正式发布，成为多伦多市第一个为骑行专门制定的公共政策，该计划主要基于以下方面考虑：首先，面向“大多伦多”的区域一体性。多伦多与周边市镇合并后，急需统一的交通政策框架，自行车计划这一崭新的交通政策成为了其中有力的组成部分。其次，面向21世纪的时代要求。随着城市确立可持续发展目标、“大城市病”缓解目标、公共健康提升目标等新的发展方向，骑行也成为了城市转变发展方式不可或缺的公共政策方向。最后，面向经济效益与社会公平。对于城市建设管理主体来说，骑行交通在城市存量时代集约发展的需求下，具有较低的建设、维护、推广成本；而对于不同种族、不同文化背景、不同经济收入的社会群体而言，骑行也具有广泛的友好性。

       在上述背景下，《自行车计划》综合归纳了骑行在加拿大全国和多伦多的发展历程、多伦多的骑行现状特征以及广泛的社会调研结果，并以建立“自行车友好城市”（BicycleFriendly City）为总体目标，重点关注“骑行与公共交通”“自行车停车”“自行车友好街道”“骑行网络”“安全和教育”“推广宣传”6个方面，提出交通网络、公共设施、相关政策、教育宣传等引导原则，成为了后续骑行网络规划的基础。

       2、骑行网络的有效推动计划

       2012年，在多伦多交通部门的推动下，《骑行道实施计划》（Bikeway Trials Implementation Plan）出台，计划在10年内建成77公里骑行道及相关设施，并设立了跨机构工作组来协调项目的规划和实施。计划涉及环境评估研究、设计和公众咨询、后续维护等多个方面，还提出多条重要道路的骑行道具体设计和近期建设方案，为多伦多的骑行道网络建设提供了有效的框架和组织机制。

       2016年6月，在对《骑行道实施计划》进行重新评估的基础上，多伦多市经过大量研究、分析和广泛公众咨询，通过了《十年骑行网络规划》（Ten Year Cycling Network Plan），以“连接、发展和更新”（Connect, Grow and Renew）为主要理念，基于大多伦多区域的总体特征，为全市范围的骑行系统提出了更新优化计划。自此，多伦多市的骑行网络规划（CyclingNetwork Plan，简称CNP）正式形成，其响应了多伦多市总体规划、“健康之路”政策、道路安全计划、气候行动战略等多项政策，并为后续至今近10年的调整更新奠定了有效的框架基础。

       3、滚动更新的规划实施体系

       《十年骑行网络规划》确立了初步的实施计划和目标，并以10年为基本周期进行发布。2019年，多伦多对城市道路进行了全面的骑行综合评估，并出台了《骑行网络规划更新报告》，提出2019―2021年度涉及骑行道完善、资金分配、技术支持等方面的近期规划和具体实行策略，将规划深化为远期综合目标和近期实施计划结合，形成了以3年为周期的滚动更新机制。此后，2021年底、2023年底分别发布了规划更新，目前的实施计划展望至2027年。

       同时，配合规划进程，多伦多市进行了多次专题研究、公众调研、听证会议和相关活动，为规划不断注入最新内容。随着对公共卫生重视程度的提高，多伦多还将骑行规划与其他道路交通安全政策联动，共同推动规划更新和落地实践。在此基础上，每年度出台《骑行年度报告》（Cycling Year in Review），内容涵盖骑行相关政策动态、重大更新、交通事故统计等，并集中总结本年度的骑行道建设情况、相关设施配套情况、预算执行情况。上述政策共同构成了多伦多市的骑行规划和政策支撑体系。

       更新优化与设施保障：多项政策联动的骑行网络体系

       1、骑行网络的设置原则

       《十年骑行网络规划》的总体目标是：连接骑行网络断点、扩展骑行网络覆盖区域、更新现有骑行道路，对于多伦多市具有不同特征的区域，安排有针对性的实施策略。对于市中心区域，通过增加新路线和更新已有路线来强化现有网络；对于市中心以外区域，重点是打通主要廊道，改善和增设自行车设施；同时，综合交通流量、道路网络等情况，结合不同街区的肌理特点和用地性质特征，设置不同类型的自行车道。

       在上述目标指导下，多伦多市确立了骑行网络的设置原则，即“每条街道都应考虑骑行需求”，并非将骑行限制在一定数量的道路上，而是让每条道路都为骑行创造条件。同时，“所有街道并非平等”，对骑行网络价值更大的街道应当被优先考虑。通过综合分析全市道路体系与骑行交通的适应性，结合安全性、连通性、公平性、覆盖性、道路障碍、交通换乘等影响骑行需求和出行质量的因素，交通管理部门对全市范围的骑行路线进行赋分评级，绘制评分地图，划分成以下4个主要优先级：

       • 最高级：大多数或全部影响因素评分很高的路线，这些路线主要位于连接多个目的地和交通枢纽的主干道上。

       • 高级：大多数影响因素评分很高的路线。

       • 中级：在某些影响因素评分很高或多个影响因素评分较高的路线。

       • 低级：主要以社区道路连接的路线，且通常有平行的替代路线。

       从优先级评分地图可以看出，市中心现有骑行网络覆盖率较高，对骑行网络的需求较密集，需要打通多个断点；郊区对骑行网络总体需求较高，现有骑行道通常比较曲折，通达性不够强；跨区域的南北或东西方向主干路线均有较高评分，体现了对自行车中长距离通行能力的进一步需求。《十年骑行网络规划》的实施和更新以该地图为基础，有序安排近期建设计划和远期展望目标，同时，随着规划更新，定期对地图进行重新评分，与政策更新同步滚动。

       2、分级分类的骑行系统

       《十年骑行网络规划》将横跨全市的约500公里骑行网络分为以下3个大类：（1）280公里快速繁忙道路上的自行车道，这类道路是交通流量较大的城市道路，主要通过重新划定自行车道、建设隔离带、增设缓冲区、增加醒目标志等，使自行车道与机动车道有效分离，提升安全性和通行效率；（2）55公里快速繁忙道路人行道上的自行车道，在由于各种原因无法划定自行车道的道路上，利用人行道划定自行车道，优化自行车基础设施，降低各类事故风险；（3）190公里安静道路上的骑行路线，这类道路多数位于街区内部，车流量低，一般不划定专门的自行车道，但通过完善配套设施建设为骑行提供便利。

       在更新自行车道和公共设施时主要有以下几种做法：

       • 加强自行车道与机动车道的物理分割，通过植物隔离、分隔岛隔离、路缘石隔离等方式保证安全；

       • 增加鲜艳的颜色喷漆或涂鸦，起到进一步视觉提醒效果；

       • 在无法设置分隔带的路段，适当抬高或区分路面颜色和材质；

       • 通过增加转弯半径、设置左转待停区等措施，提升道路交叉口安全系数。

       在为不同道路制定对应策略的同时，多伦多市还特别划定了总长度约100公里的8条主要城市干道，并进行廊道专题研究，集中提升主要道路的通行能力，增设全新的自行车停靠设施和安全岛等，并制定有针对性的快速建设计划。同时，以主要廊道为参照，进行全面的配套设施更新，包括更新标识引导、增设缓冲区域、增加隔离设施、改造分离车道等。

       规划特别注重城市交通的整体通行能力，一方面，通过优化骑行网络的通达性，显著改善市民骑行前往交通站点的体验，从而让骑行成为连接不同交通站点的便利交通方式，并配合共享单车设置，为市中心出行提供更多选择；另一方面，对城市中自行车难以跨越的河道、公路、铁路等“障碍要素”进行全面梳理分析，确定它们对骑行网络的潜在影响，推出增加车道、设置绕行路段、添加醒目标志等综合措施，并与周边道路网络加强统筹优化。

       3、相关政策的联动配合

       新冠疫情期间，北美大城市采取了居家隔离、居家办公、关闭主要公共场所等降低社交密度的政策，而多伦多通过“活力多伦多计划”（ActiveTO）、“零愿景道路安全计划”（Vision Zero Road Safety Plan）等公共政策与骑行政策联动，推动了骑行网络体系的进一步优化，也扩大了骑行作为健康出行方式的认知度。

       “活力多伦多计划”配合疫情应对，促进出行方式调整。在周末和节假日等容易造成人群聚集的时间段，关闭主要道路及其公共交通，鼓励市民采取步行、骑行等交通方式，以安全的社交距离出行，以减轻病毒传播影响，保持活跃和健康。该计划特别注重扩展骑行道，还增设了不少临时线路，并完善公共设施，最终为多伦多增加了约40公里的骑行设施，大幅推动了骑行网络的建设进度，结合2021年底的3年实施计划更新，预计将在2024年底完成增设100公里新骑行道的建设目标。

       “零愿景道路安全计划”强调提升道路安全性，尤其关注行人和骑行者等城市交通弱势群体，通过改善基础设施、优化通行体验、增强宣传教育等，展望道路交通“零事故”的安全愿景。针对骑行，特别采取了延长绿灯通行时间、改善交通信号灯标识、增设自行车专用路段、开展专题教育等行动。还出台了专门的骑行指南手册，图解相关道路交通法律和行为守则，为各类骑行者，尤其是未成年的骑行通学群体提供更坚实的安全保障。

       多面反映“不同声音”：公众参与和社会群体监督

       1、公众咨询参与决策

       在《十年骑行网络规划》的推进过程中，进行了多次调研与听证会议。随着规划的不断更新，2023年底，为配合新一版3年实施计划出台，多伦多交通部门开展了新一轮大型公众咨询，主要形式包括网络信息公开、互动地图征集、问卷调研、快闪活动、线上会议等，吸引了约1万人次参与，收集了大量的公众意见建议。

       公众参与互动地图是本次公众咨询的创新形式，以网页地图呈现了多伦多市现有的、正在建设的以及计划未来实施的骑行道，并邀请市民参与绘制、评分和评论：对于现状和建设中的骑行网络，可以利用评论功能提出各类意见建议；对于计划未来实施的骑行道，可以评分“高优先级”或“低优先级”，反映到优先级评分地图，从而影响实施计划；对于还没有骑行道的区域，可以绘制路线，建议交通部门编制规划时纳入考虑。互动地图参与成效显著，在建议收集期，获得了5000余条市民反馈，也对近期建设计划提供了有益的参考。

       公众调研问卷涉及了出行方式、骑行频率、骑行体验、对骑行道的偏好等，并收集到关于城市骑行网络的各类建议。市中心区域仍有大量新建自行车道的需求，市民十分关注市中心能否更新优化骑行网络，提供更便捷的出行体验。同时，安全是公众关注的首要因素，与机动车道分隔的骑行道受到普遍支持，市民希望通过抬高车道、设置物理分隔带、改变路面材料等形式区分机动车道与自行车道，而不是简单地画出车道线。市民还呼吁关注路口、变道口等事故多发地段的安全性，为骑行体验的全程提供保障。相比于骑行者，非骑行群体的反对声音也得到了反映，这些市民认为修建骑行道会挤占道路空间或停车空间，从而引起更多交通拥堵。

       2023年底的问卷调研结果呈现出骑行者和非骑行者观点的明显差异。《公众咨询报告》中，根据骑行频率将问卷分为骑行者（平均一周至少骑行1次或以上）和非骑行者（平均一周骑行1次以下或从不骑行）两类群体。结果显示，骑行者希望政府进一步重视骑行交通，普遍关注交通安全、路权、公众宣传等，希望分隔自行车道和机动车道，为更好的骑行体验保驾护航，使市民可以将骑行作为重要的出行方式。相比之下，非骑行者则普遍认为目前骑行待遇已经很好，划分车道线就够了，不需要通过隔断或护栏分隔自行车道，自行车和机动车混行也不是问题，过度强调骑行反而会对机动车交通、公共交通以及停车造成不可逆转的损失。这一结果鲜明地展示了不同利益方的对立及双方为自己争取权益的考量，而如何应对公众意见的对立，涉及公共决策、预算分配、政府公信力等方面，政府决断与具体实施形式更考验精细化治理的水平。

       公众咨询同时开展了广泛的线上会议、兴趣小组活动、快闪活动、电话采访等，收集了各类手写建议、手绘地图、经验分享等。交通部门还召集骑行社团、学校与家长联合会、外卖配送服务商等多次召开主题会议，促进了解更细致的针对性需求。上述成果经汇编整理形成《骑行网络规划（2025―2027）公众咨询报告》供全社会参考。

       2、多角度的社会监督

       在社会监督方面，有骑行社团等社会群体对《十年骑行网络规划》的实施始终保持关注，骑行多伦多（CycleToronto）就是其中之一。该组织在网站上对多伦多的骑行网络实施情况进行追踪，更新骑行道建设的动向，组织相关体验活动，并不时向市政府提出意见建议，促进骑行者权益得到进一步保障。

       针对2023年底发布的《骑行网络规划更新报告（2025―2027）》，骑行多伦多组织编写了致市长的公开信，信中指出，尽管交通部门已经针对骑行网络做了很多努力，但这一切远远不够，目前的实施计划无法满足2030年底在全市范围再实现280公里骑行道贯通的目标，因此，应加快实施，在本轮建设至少150公里骑行道。同时，还应将骑行设施更新作为“完整街道”实施计划的一部分，与其他城市更新和基础设施配套计划有效配合。

       多伦多还有多个类似的自行车团体，这些群体除日常举办骑行主题活动外，也密切关注骑行网络规划更新情况，参与主题小组会议和讨论，与相关部门保持紧密联系，并及时更新有关资讯和建设动态。社会群体的监督为规划实施提供了不同利益主体的声音，同时，还承担了部分政策的外延，如协助举办公共活动、进行自行车教学、扩大社会宣传等，从而以积极的形式成为了公共政策的有效组成部分。

       走进低碳时代，面向可持续发展目标，随着城市功能的转型和市中心密度的不断上升，骑行一定会成为城市主要交通方式之一，其重要性和受关注度也会不断上升。然而，城市有体量大小、密度高低的不同特征，骑行交通也会存在使用量和使用方式的区别。如何结合城市本身的特质，出台有针对性的骑行政策，是每一个使用非机动车交通的城市必须面对的课题。

       20世纪80年代，“自行车大国”的称号反映了我国大部分城市以骑行为主要交通方式，而随着经济发展，机动车保有量逐步提升，骑行交通和骑行空间也面临着挤压和缩减。同时，电动自行车的大量使用和共享单车的推广也为骑行交通发展带来新的挑战。未来我们需要怎样的城市骑行网络？又要有怎样的骑行政策支持？无论是传统骑行城市哥本哈根，还是近年才逐渐重视骑行的多伦多，从不同的城市发展经验和规划更新中，我们都可以汲取有效经验，再结合自身发展特征作出自己的判断，探索出属于我们的“骑行解决方案”。

（来源：公众号 规划上海SUPDRI）